完善公民參與的代議政治
 
完善公民參與的代議政治
作者: 杜導斌

專題

更新於︰2014-05-08 Print Friendly and PDF

這次學運,馬英九政府向後看,過多沿襲了國民黨一些專制的東西,追求行政效率。學生的某些表現,也像是從成熟的民主政治退回到民主與專制的對決階段,超越權力邊界。


●作者認為台北學潮中,王金平院長的角色可圈可點。
台灣應該完善代議制,學生也不要越過應有的邊界。

四月十日下午,全球注目的台灣太陽花學運佔領立法院行動正式結束,學生走出議場。總統馬英九此前發表聲明,肯定學生退出議場,讓國會恢復正常運作的決定。除對學生的行動加以肯定外,聲明中還有一個亮點,馬英九肯定了黨內的反對派王金平先生,表示「對王金平在此之前的聲明正面看待」,認為「王金平先立法,再協商的聲明並沒有反對服貿協議逐條審查,他呼籲兩岸協議監督條例的立法和服貿協議逐條審查應同時進行。」這表明,太陽花學運在學生(代表抗議民眾)、王金平(代表立法院)、馬英九(代表總統府和執政黨)三者之間達成了妥協,民眾的訴求得到官方正面回應,規避了台灣朝野和執政黨內部的分裂與激鬥,且有望對台灣的憲政作進一步完善。至此,學運可謂成果累累。

在為台灣慶賀的同時,學運過程暴露出的台灣憲政的某些問題,也引起我們的反思。

首當反思的是政黨與政府關係

這場學運最後以朝野和解收場,馬英九及其執政團隊在後期的表現應該說還是及格的,沒有像專制獨裁政府那樣強硬到底,而是中途能夠轉圜,對抗議的學生、反對黨和黨內反對派的訴求給予善意回應,並以和解收場,人們擔心的一九八九年大陸以武力清場的悲劇沒有發生。民主政府必定是對人民柔軟的政府,如果政府居然可以在人民的訴求面前一意孤行,強迫人民接受其政策,甚至不惜動用武力鎮壓反抗,這樣的政府肯定不是民主政府。

肯定馬英九團隊後期表現的同時,也必須指出其對激起反抗所負有的不可推卸的責任。這場學運的起因是政府未經朝野討論就與大陸簽訂「服貿協定」,事先不公開評估,也不公開簽署過程與代表名單,簽署後又不管立法院有何意見,要求過三個月即自動生效,在立法院搞「三十秒」通過。(林保華:《太陽花學運親歷記》),因此被諷為「暗箱操作」、「出賣台灣」。姑且不論「服貿協議」對台灣到底利好還是有害,僅以違反議會程式而言,就不具正當性。

總統之所以這樣做,除了所謂的國民黨「粗暴」之外,在更深層面,則反映出台灣憲政中三權分立制度不健全,總統權力過於強大。透過這次學運人們才驚訝地知道,台灣的總統不僅可以命令立委,「下令必須在六月過關」,還可以讓立委停權,這所折射出的已不僅僅是馬英九的工作方法不對頭,或者服貿協議中有貓膩,而是台灣憲政體制本身存在缺陷。

缺陷的一個方面是三權分立只有形式,而缺乏實質。強勢總統VS弱勢國會的力量對比,讓人懷疑立法院只是個與行政院平起平坐的二級建制。立法權本當是第一國權,如今卻冒出來個超級總統,他在領導國會。

第二個缺陷是政黨與國會關係不正常,以及政黨與政府權力混淆。這次學運讓人們看到,台灣在立法、行政、司法之上,還有個隱蔽的更大的權力中心——黨權。正常情況下,民選議員沒有領導,只對其選民負責,其對國家長遠利益的判斷,也只以自身所受教育背景、經驗、良心和選民的意向為據,斷無必須聽命於人的道理。其對人民和國家的效忠優先於對同黨的承諾。馬英九之所以能對民選議員指手劃腳,除總統權力大於國會外,只能有一種解釋:在台灣政府之上似乎還高踞著一個國民黨中央,讓人聯想到國民黨歷史上的以黨治國。如果不是馬英九先生既是總統又是總裁的一身二任,可以借助其在黨內的領袖地位,和存在一個國民黨中央及其所謂的常委會這種黨內的等級制度,很難想像總統可以對國會議員頤指氣使以至於此。應該是有政黨權力在後面主導著台灣的政局,才導致議員近於總裁的下屬。

「如果民主要倖存的話,它就不能忽視集權、等級制和紀律的教訓」(德懷特·沃爾多語),這次馬英九所犯的錯誤,正是忘記了集權、等級制和紀律的教訓。這裡也許有必要討論一下黨鞭問題。一定程度上,正是因為黨鞭的存在,才造成總裁權力能順利伸進議會,也才有議員要畏懼黨的紀律及隱藏在紀律背後的資金等資源配置權,才不得不以黨劃線,才有效忠於黨優先於國家,其流弊甚至於形成某種程度上的「只問藍綠,不問是非」。黨鞭起源於英國,英國是議會政體,也是某種意義上的議行合一體制,下院多數黨領袖自動成為首相。首相也是下院當然的黨團領袖,為了保證在激烈黨爭中能得到本黨議員支援,才需要黨鞭督促本黨議員與領袖保持一致。在美國三權分立體制之下,似乎就沒有黨鞭,儘管仍然存在政黨競爭、分肥制和某種程度的以黨劃線問題,但議員投票反對本黨提案的事情時有發生,也未聽說投反票者因此被指責為背叛。台灣的政體既非完全的三權分立,也非英國式的議會制,也與法國的總統制有別,這樣一種所謂的五權憲法,導致的不是三權分立制衡基礎之上的合作,而是一權獨大,另外兩權偏小。

也許,台灣憲政走上正軌,不僅需要馬英九兌現「黨產歸零」的競選承諾,還需要國民黨徹底揮別從前蘇聯學得的黨內集權體制,解體縱向的上下級關係和黨員對領袖的效忠,改為橫向的平權體制,虛化黨中央的權力,確保黨權不會凌駕於國權之上。

如何吸納公民參與政治的代議制

學生是台灣當仁不讓的主人,出於恐懼自身權益被侵害甚至遭出賣,起而反抗政治代理人的荒唐行為,完全正當。但是,反抗的正當,不一定就能推出佔領立法院和行政院的行為同樣正當。在討論佔領行為是否正當時,需要正視一個前提:台灣現在的政府,可以說他不好,可以批評馬英九不懂民主,卻必須承認它是合法的民選政權,而不是靠暴力或其它不正當手段上台的非法政府,並且還是一個在有了魏碼共和國教訓之後成立的民選政府。如果是卡扎菲、金三胖的政府,或者希特勒二世的政府,民眾和平甚至武力反抗佔領其全部權力機構,全世界都會鼓掌。可是,台灣現在的政府卻不可與這些極權政府相提並論。馬英九的政府不是專制獨裁政府,立法院也不是可關可開的橡皮圖章,它是最高國權所在,是兩千三百萬台灣人民的公共資源,是國家的「神經中樞」、「大腦」,其成員全是通過公平選舉出來的,肩負民眾的重托,是落實主權在民的根本制度。學生和其支持者再有理,充其量也只是兩千三百萬國民中的一部分,豈可因主張自身政見,就將一個合法機構長期佔領,令其無法正常議事?

正如美籍華裔作家丁林夫婦所述,代議民主體制下,公民對某種顯著不正當的公共政策有權表示反抗,這種反抗只會推動法治逐步健全,不過正當反抗的行為也不能違反法律。議會是專供民選代議士立法和決策的場所,而不是非當選公民發表政見的地方。非當選公民自行到議會演講,不論內容多麼正當,卻都是非法的,應受到法律的制裁。

透過這次學運期間的表現,感覺馬英九領導的政府是一個向後看的政府,過多沿襲了國民黨歷史上一些專制的東西,其中之一就是以犧牲公眾對政府工作的接受,犧牲公民特別是反對派對決策的參與為代價,來追求行政效率。結果導致決策既無法定案,更無法執行。與此形成鏡像,學生的部分言行也有點向後看,與國民黨有異曲同工之感。這次台灣學運中學生的某些表現和言論,好像也是從成熟的民主政治退回到了民主草創之初,退回到了民主與專制的對決階段,有一種對專制的破壞重於完善民主建構的色彩。台灣以學生為代表主張直接決策公共事務的反對派,似乎把過去對抗專制的方法,視為解決現行民選政府某些缺陷唯一正確的選擇。朝野似乎都有意要拒絕學習成熟代議制運用公民參與來解決分歧、爭端的經驗,強拉台灣向後轉,向民主建立之前與專制對著幹的過去時前進——後退。

即使是在走上了代議民主正軌的台灣,仍然有相當部分的精英和民眾對由人民直接來行使權力,也即直接民主存在某種偏愛或迷信,似乎只要是權力由人民直接行使,即使非法,也肯定正當。忘了法國大革命以來,幾乎所有最殘暴最巨大的罪惡,包括希特勒、斯大林、毛澤東等,無一不是用人民的名義。而且,即使不是獨裁者假借人民名義作惡,即使是人民在直接行使不受限制的權力,比如文化大革命中的紅衛兵,比如古希臘五百人團判死蘇格拉底,等等,同樣殘暴。

學生佔領議場越過了權力邊界

部分台灣人士似乎還未意識到,今天台灣實行的民主不是直接民主,而是與直接民主存在重大區別的代議民主。直接民主中,國家的任何政治決策,幾乎事無巨細,都必須並且只能由人民直接表決。它隱含兩個假定,一是假設公民將政治權力委託給別人是極不可靠的,會被受託人濫用,有時還會用來侵害委託人;二是假設政治是一種非常簡單的工作,只要具有健全理性的公民便人人都可勝任。代議民主則不然,除極少數關係國家前途命運的重大事項有時需舉行公民投票(譯為「全民公決」,有欠確當)來決定,絕大多數政治決策則交給受到民眾信任和授權的職業政治家。它也隱含兩個假定:一個與直接民主相同而又略有區別,也假定政治家不可靠,但不認為因此民眾必須把所有政治權力保留在手中,而是假定可以把部分權力委託給職業政治家,只要對他們保持警惕、監督和保留罷免之權就可防範其濫用權力;另一個假定是,政治是一項需要具備專業知識方可勝任的職業,就治理公共事務的能力而言,職業政治家遠勝於普通民眾,把公共事務委託給專家辦理,比民眾親自來幹,效率更高,品質更有保障。

代議民主固然約束政府權力,但對民眾不受限制的胡作非為同樣保持警惕。代議政體中,民眾有權對職業政治家的任一行為表達不滿,但如果把不滿付諸行動,其行為則必須符合正義規則。人民中無論所謂的「全體」、多數還是少數,其權力同樣必須有清晰的邊界。這個邊界便是他人的同等權利。對侵權行為反抗是正當的,但利用正當的反抗之機來侵害別人或強佔公共資源便不正當。學生長期佔領國會,其實是要把自己和所在群體的意願作為台灣兩千三百萬人民的意志,這對於那些不贊同或沒參加學運的民眾,則屬於被強加,屬於被傷害。這種越出邊界的行為,就不具正當性。

代議政體下公民集會遊行是正當權利,但通常只是某個邊緣群體或就某個事件的短期抗議行為,大規模的民眾上街極少發生,原因就是選舉和代議的體制有效吸納了各階層的反對意見,政體本身提供了「質優價廉」的足夠管用的管道接納了異議與反對,民眾通常沒有必要採取非常態的、溢出體制的、也是成本更高方式來抗議。除選舉和議會容納反對黨、公共辯論、議會辯論和公民投票,這些管道至今仍然有效,當代代議制還發展出許多方法以解決決策和執行失效。從二十世紀六十年代開始的新公民參與運動(new public involvement)認為,維護代議體制有效運轉的兩隻傳統的輪子「市場」和「政府」都有可能失靈,當出現「政府失敗」加「市場失敗」的情形,就有必要將公民參與作為協力廠商引進代議制。因此,強勢民主(strong democracy)、積極公民資格(active citizenship)、公民能動主義(Citizen Activism)等觀念應運而生。當代代議制為防範人民的代表操縱決策侵犯人民利益,也為減少決策失誤和執行受阻,主張民選政府在政策的制定和執行過程中都應吸納公民參加。

反思議會與總統的權力均衡

這次太陽花學運期間,立法院議長王金平先生的作為堪稱可圈可點,據說早在二○○八年,王先生就有「不先通過兩案監督條例會出亂子」的遠見,當學生佔領立法院會時,沒有命令警察鎮壓,避免矛盾進一步激化,此後又「率藍綠立委赴議場探視學生,殷殷勸慰學生早日退場回家,並作出監督條例立法前,不協商服貿的承諾」,讓「學生們備感受用,讚揚:感受到王金平的善意。」對學運以和解收場可謂作用非輕。

王金平的行為之所以不同於馬英九和其議會黨團同僚,一個原因是其對國民黨的忠誠不如對國事的忠誠,第二個原因應當是其政治歷練與洞見超過尋常之輩,還有一個原因則可能與其長期在議會任職有關。王金平這個議長的位置不同於總統,總統每天主要與自己的同黨下屬打交道,議長則需要經常與反對派打交道,幾乎每天都可能面臨反對意見,且對反對者不能以命令加以阻止或消除,因此對不同意見聽得更多,也更為寬容。同時,立法職位需要全面、深遠、公允地觀察和考慮問題,特別需要首重程式正當,對規則正義看得比效率更重,應當也是促成王金平把「服貿協議」本身正當與否看得比讓其儘快完成審查更為重要的原因。

但即使這樣,王金平當初仍然無法促成服貿協定按正常程式完成審查。其中更深遠的因素也許在於,立法院的一院制在對抗超級總統時權力顯得有些單薄。今後台灣憲政的發展,也許有必要實行兩院制,這樣做的好處,一是進一步加強立法的代表性,讓那些在決策中經常處於弱勢或被遺忘的群體也能在體制內擁有代理人,二是對一院制的疏失、低門檻、做局以及大黨專制等弊端增加一個自我救治的程式;三是通過增加參議員,來增強立法權的力量,以對抗由於從傳統中吸取過多資源而顯得過分強大的總統,以維持立法、行政、司法三權的平衡。規避由於三權變相集中於一權而形成民主表象之下的隱蔽專制。

【杜導斌(1964-)湖北武漢市人。網絡評論家,不同政見者,發表「人民顛覆政府是合法的」、聲援香港人抵制23條等文章,二○○四年被判刑三年。出獄後堅持寫博客,被當局限量:轉載五百,瀏覽五千】 






更多文章

關於我們 聯絡我們 開放舊網頁 每期文選 封面彩頁
版權所有,轉載文章請知會本網站 email: open@open.com.hk 告知貴網站名,何時轉載及文章題名,請說明出處(原載開放雜誌網站某年某月號)請尊重原作,請勿刪改。
Copyright © 2011 Open Magazine. All rights reserved.