談談一黨制下的「限任制」
 
談談一黨制下的「限任制」
作者: 嚴家祺

專題

更新於︰2013-04-05 Print Friendly and PDF

習近平多次強調遵守憲法、實行法治,但不制定實施憲法的具體法律,沒有制止違憲行為的手段,殘踏人權狀況就難以改善,中國憲法仍然是「半紙空文」。

最近三十年的中國,有三個人先後掌握中國最高權力,這就是鄧小平、江澤民、胡錦濤。今年三月,習近平接胡錦濤的位置,擔任了國家主席和國家軍委主席。一般來說,一個國家的最高領導人,是國家元首或政府首腦。但鄧小平、江澤民、胡錦濤和習近平,掌握最高權力,不是因為他們是國家元首,而是因為他們是國家軍委主席。在上世紀八十年代,李先念、楊尚昆都擔任過國家主席,但最高權力掌握在鄧小平手中。

台海兩岸不同的限任制

這種最高權力的更迭,是一九八二年憲法明文規定國家主席和國務院總理「連任不得超過兩屆」的結果。由於憲法沒有規定「國家軍委主席」的連任限制,江澤民在連任兩屆後,卸下國家主席職位,還第三次連任軍委主席,在一些軍事將領的反對下,江不得不半途放棄軍委主席。胡錦濤這次主動不連任軍委主席,是吸取了江澤民的教訓。

武裝力量的統率權由國家元首或政府首腦掌握,這是一個國家政治穩定的重要基礎。在國家元首或政府首腦外,由另一人統率全國武裝力量,往往會形成嚴重的政治動盪甚至軍事政變。一九八九年,鄧小平和趙紫陽的衝突,與此有關。在習近平擔任十年國家主席和軍委主席後,如果國家主席和軍委主席的位置在實際上合二為一,都由一個人擔任,那麼,就可以說,中國確立了共產黨一黨專政下的最高權力「限任制」。

辛亥革命前中國,時有統一,時有分裂。許多君主制國家的元首,都是沒有任期限制的帝王。中國成為共和國,是在辛亥革命後的事。我們都喜歡說「建國」,其實,「中華民國」和「中華人民共和國」都不是建立的新國家,就像「秦帝國」和「清帝國」不是新國家一樣。秦漢以來歷朝、至中華民國、中華人民共和國,都是中國。由於國共內戰,一九四九年後,台海並存著兩個「敵對政權」,正像魏蜀吳「三國」實際上是三個「敵對政權」,當時沒有「國家承認」問題,現在有「國家承認」問題,兩岸的「中華人民共和國」「中華民國」分別為世界上為數不同的國家所承認,有人以為有什麼「兩個中國」問題。其實,「中華民國」「中華人民共和國」,就像魏蜀吳一樣,是中國內「敵對政權」的不同「稱號」。和平統一,就是兩岸政權結束「敵對狀態」後的統一。

一黨制下的「限任制」在五千年中國歷史上是一個新現象。辛亥革命前,實行的是「帝王終身制」。在中國廢除帝制進入共和時代後,蔣介石在一九二八年任南京國民政府主席,後任軍事委員會委員長、國防最高委員會主席,接著,蔣介石連任總統二十七年(除引退一年)。毛澤東擔任國家主席只有五年,實際上連續二十七年掌握最高權力。台灣在蔣經國後,最高權力開始實行「限任制」,但這是國民黨和民進黨為主的「多黨制」下的「限任制」,開始走向民主政治,而中共一黨制下的「限任制」,是專制政治下的「限任制」,在中國歷史上,是一種全新現象。

專制三支柱,民主三要素

專制政治有三根支柱:一是掌握在個人手中的最高權力的不可轉移性,這就是終身制和世襲制;二是最高權力的不可分割性,立法、司法、行政權力之間沒有分權制衡;三是只有「人治」,沒有「法治」,黨和政府權力不受法律限制。辛亥革命只是敲掉了專制政治的半根支柱,最高權力的世襲制沒有了。蔣介石掌權前,黎元洪、馮國璋、徐世昌、曹錕先後擔任「大總統」,北洋軍閥政府還有元首的「限任制」的樣子,但在後來的蔣介石和毛澤東身上,專制政治的第一根支柱又以「終身制」復活了。鄧小平掌權後,通過八二憲法,有意廢除國家元首和政府首腦的「終身制」,這是鄧小平時期最重要的政治改革。沒有這一改革,習近平不可能成為今天中國的最高領導人。

「共和」與「民主」是兩個不同概念。歐洲中世紀的許多共和國,沒有民主可言。共和國與君主國在形式上最大的區別是國家元首的「限任制」。之所以說「形式上的區別」,是因為在有些國家,有任期的國家元首並無實權。在不同國家,君主有各種不同稱號,如國王、皇帝、沙皇、天皇、哈里發、蘇丹。君主制國家的民主化,就是實行「君主立憲」,憲法至上,作為國家元首的君主不再有實權,而由首相掌握最高國家行政權。

「法治」與「民主」也是兩個不同概念。法治不是「法制」,而是「法的統治」,尤其是指政府、軍隊、政黨都要受「法的統治」,都不能行使超越憲法和法律的權力,就是要「把權力關進籠子」,而民主是指政府與人民的一種關係。民主必須建立在法治基礎上,沒有法治,民主就是假的。民主的三個要素,第一是法治,第二是國家權力機關由人民定期由不受操縱的、自由的選舉產生,掌握最高國家行政權力的人,任期受到限制。第三,不同的國家權力機關,如立法、司法、行政機關相互之間存在分權制衡。民主沒有其他要素,民主不是「田園詩」,許多問題民主都沒有能力解決,民主可以解決一個國家「如何維持動態的政治穩定」這樣的問題。英國的民主是敲掉了專制政治的第一根支柱,動搖了第三根支柱後慢慢成長起來的,十七世紀英國的「光榮革命」,議會通過了《權利法案》,確立了議會高於王權的憲法原則,奠定了「君主立憲制」的基礎。

要有具體行憲和制止違憲的立法

今天中國已有憲法。有了憲法,就要確立憲法至高無上的權威。從鄧小平時期以來,許多領導人多次說,黨和政府的權力不能凌駕在憲法和法律之上。英國通過「君主立憲」走向民主。英國憲法雖然是不成文法,但有關國王和政府權力的限制、人權保障等都得到切實執行。與英國的區別是,中國的成文憲法是「半紙空文」,「半部憲法」是不執行的。現行憲法第三十三條規定,國家尊重和保障人權。第三十五條規定,公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由,第三十七條規定,公民的人身自由不受侵犯。這些條款(相當於「半部憲法」)賦予的法律效力,經常受到踐踏。憲法規定,「全國人大」是「最高國家權力機關」,實際上,也不能落實。

這些憲法條款受到殘踏,有三個原因,一是沒有確立憲法至上的觀念。「黨」可以設置自己的「中央軍委」,但它不同於「國家中央軍委」,憲法第九十三條明文規定,國家中央軍委領導全國武裝力量,中共卻要求實行「黨對軍隊的絕對領導」,這是明顯違反憲法的。憲法規定公檢法之間相互制衡,但中共把黨的「政法委」的權力凌駕於公檢法之上,許多冤假錯案由此產生。

二是中國沒有制定實施「半部憲法」條款的具體法律;三是沒有「憲法訴訟制度」或「違憲審查制度」,公民沒有任何制止違憲行為的手段。如果有「違憲審查制度」,《選舉法》和《全國人大組織法》中的「違憲」部分就可以得到修改。

這裡要說明的是,許多國家的憲法沒有序言,而中國憲法有長篇序言。序言對解釋憲法有意義,但沒有法律效力。如憲法序言中談到「中華民國」、「四項原則」、「階級鬥爭長期存在」、「人剝削人的制度已經消滅」 ,不過是一種對歷史和事實的「陳述」。為了發揮憲法條文的法律效力,有必要就大多數條文制定具體法律,如根據憲法第三十五條制定《政黨法》、《新聞法》。根據第三十三條、三十七條制定《禁止侵犯公民人身自由法》或《人權保障法》。為了使人民代表大會成為真正的「權力機關」,有必要修改《選舉法》和《全國人大組織法》。

習近平、李克強雖然多次談到要遵守憲法、實行法治,但不制定實施憲法的各種具體法律,沒有制止違憲行為的手段,江胡時代以來的殘踏人權狀況就難以改善,中國的憲法仍然是「半紙空文」。根據憲法第三十五條制定《政黨法》,就有可能動搖一黨制。所以,今天中國的一黨制,雖然被敲掉了一根支柱,但還剩兩根支柱可以用來支撐。

請勿為托克維爾的書所誤導

現在中國每隔十年,最高領導人更迭一次。每次更迭,都會給人民帶來某些變革的希望。「限任制」可以避免社會矛盾的過分積累,對維持統治現狀有一定作用,對「大革命」的發生有緩衝作用。但在「限任制」下,如果新掌權者不去改變前任的惡政、弊政,放任貪污腐敗、兩極分化、踐踏人權的加重,同樣會引爆大規模的群眾性抗議運動和人民革命,同樣會導致最高權力的「非程式更迭」。

一百五十多年前一個法國人寫的一本書《舊制度和大革命》譯成中文後,引起李克強、王岐山等人注意和興趣。書的作者,是一個鼓吹「民主」、以「顛覆國家政權罪」為名被捕的國民議會議員。這本書並沒有多少新思想,當時,法國經濟高速增長、兩極分化十分嚴重,國王拿破崙第三實行專制統治,但在「非政治領域」充滿自由,這是一個嚮往民主、看不到法國民主前途的刑餘者在遠離巴黎寫的一本書。他在書中說出了今天中國當權者樂意聽到的一段話:

「革命的發生並非總因為人們的處境越來越壞。最經常的情況是,一向毫無怨言仿佛若無其事地忍受著最難以忍受的法律的人民,一旦法律的壓力減輕,他們就將它猛力拋棄。被革命摧毀的政權幾乎總是比它前面的那個政權更好,而且經驗告訴我們,對於一個壞政府來說,最危險的時刻通常就是它開始改革的時刻。」

這段話不是什麼「普遍適應的真理」。如果習近平、李克強真相信托克維爾的話,那就會受到誤導而面對改革躊躇不前,江胡時代積累起來的社會矛盾就會在「習李李(李源潮李克強)時代」變得「習李李李嘩啦啦啦嗦羅羅羅嗨,齊動員呀麼呵嗨」,不可收拾。

兩岸和平統一可促進憲政民主

二十一世紀的中國,在經濟高速增長的同時,完全可以經過一場「和平革命」從「一黨制」的專制政治轉變為民主政治,只需要抽掉專制制度的另兩根支柱就可以了——一實行「黨政分開」、確立憲法超過黨的至高無上的權威,厲行法治,保障人權和公民權;二實行立法司法行政的分權制衡、切實保障司法獨立,這就是名副其實、切實可行的政治改革。

在習近平的第二個五年,如果台海兩岸的和平統一提上議事日程,在和平統一過程中,兩岸召開制憲會議,制定有「限任制」的、有分權制衡的、保障人權和公民權的共同憲法,確立憲法至高無上的權威,那麼,中國專制政治的這兩根支柱,就可能不是在「大革命」中,而是在和平統一過程中被敲掉,一個統一的、民主的、富強的中國就會出現在世界的東方。

(嚴家祺:政治學者,曾任中國社科院政治

研究所所長。二○一三年三月十八日)






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