習近平多次強調遵守憲法、實行法治，但不制定實施憲法的具體法律，沒有制止違憲行為的手段，殘踏人權狀況就難以改善，中國憲法仍然是「半紙空文」。

最近三十年的中國，有三個人先後掌握中國最高權力，這就是鄧小平、江澤民、胡錦濤。今年三月，習近平接胡錦濤的位置，擔任了國家主席和國家軍委主席。一般來說，一個國家的最高領導人，是國家元首或政府首腦。但鄧小平、江澤民、胡錦濤和習近平，掌握最高權力，不是因為他們是國家元首，而是因為他們是國家軍委主席。在上世紀八十年代，李先念、楊尚昆都擔任過國家主席，但最高權力掌握在鄧小平手中。

台海兩岸不同的限任制

這種最高權力的更迭，是一九八二年憲法明文規定國家主席和國務院總理「連任不得超過兩屆」的結果。由於憲法沒有規定「國家軍委主席」的連任限制，江澤民在連任兩屆後，卸下國家主席職位，還第三次連任軍委主席，在一些軍事將領的反對下，江不得不半途放棄軍委主席。胡錦濤這次主動不連任軍委主席，是吸取了江澤民的教訓。

武裝力量的統率權由國家元首或政府首腦掌握，這是一個國家政治穩定的重要基礎。在國家元首或政府首腦外，由另一人統率全國武裝力量，往往會形成嚴重的政治動盪甚至軍事政變。一九八九年，鄧小平和趙紫陽的衝突，與此有關。在習近平擔任十年國家主席和軍委主席後，如果國家主席和軍委主席的位置在實際上合二為一，都由一個人擔任，那麼，就可以說，中國確立了共產黨一黨專政下的最高權力「限任制」。

辛亥革命前中國，時有統一，時有分裂。許多君主制國家的元首，都是沒有任期限制的帝王。中國成為共和國，是在辛亥革命後的事。我們都喜歡說「建國」，其實，「中華民國」和「中華人民共和國」都不是建立的新國家，就像「秦帝國」和「清帝國」不是新國家一樣。秦漢以來歷朝、至中華民國、中華人民共和國，都是中國。由於國共內戰，一九四九年後，台海並存著兩個「敵對政權」，正像魏蜀吳「三國」實際上是三個「敵對政權」，當時沒有「國家承認」問題，現在有「國家承認」問題，兩岸的「中華人民共和國」「中華民國」分別為世界上為數不同的國家所承認，有人以為有什麼「兩個中國」問題。其實，「中華民國」「中華人民共和國」，就像魏蜀吳一樣，是中國內「敵對政權」的不同「稱號」。和平統一，就是兩岸政權結束「敵對狀態」後的統一。

一黨制下的「限任制」在五千年中國歷史上是一個新現象。辛亥革命前，實行的是「帝王終身制」。在中國廢除帝制進入共和時代後，蔣介石在一九二八年任南京國民政府主席，後任軍事委員會委員長、國防最高委員會主席，接著，蔣介石連任總統二十七年（除引退一年）。毛澤東擔任國家主席只有五年，實際上連續二十七年掌握最高權力。台灣在蔣經國後，最高權力開始實行「限任制」，但這是國民黨和民進黨為主的「多黨制」下的「限任制」，開始走向民主政治，而中共一黨制下的「限任制」，是專制政治下的「限任制」，在中國歷史上，是一種全新現象。

專制三支柱，民主三要素

專制政治有三根支柱：一是掌握在個人手中的最高權力的不可轉移性，這就是終身制和世襲制；二是最高權力的不可分割性，立法、司法、行政權力之間沒有分權制衡；三是只有「人治」，沒有「法治」，黨和政府權力不受法律限制。辛亥革命只是敲掉了專制政治的半根支柱，最高權力的世襲制沒有了。蔣介石掌權前，黎元洪、馮國璋、徐世昌、曹錕先後擔任「大總統」，北洋軍閥政府還有元首的「限任制」的樣子，但在後來的蔣介石和毛澤東身上，專制政治的第一根支柱又以「終身制」復活了。鄧小平掌權後，通過八二憲法，有意廢除國家元首和政府首腦的「終身制」，這是鄧小平時期最重要的政治改革。沒有這一改革，習近平不可能成為今天中國的最高領導人。

「共和」與「民主」是兩個不同概念。歐洲中世紀的許多共和國，沒有民主可言。共和國與君主國在形式上最大的區別是國家元首的「限任制」。之所以說「形式上的區別」，是因為在有些國家，有任期的國家元首並無實權。在不同國家，君主有各種不同稱號，如國王、皇帝、沙皇、天皇、哈里發、蘇丹。君主制國家的民主化，就是實行「君主立憲」，憲法至上，作為國家元首的君主不再有實權，而由首相掌握最高國家行政權。

「法治」與「民主」也是兩個不同概念。法治不是「法制」，而是「法的統治」，尤其是指政府、軍隊、政黨都要受「法的統治」，都不能行使超越憲法和法律的權力，就是要「把權力關進籠子」，而民主是指政府與人民的一種關係。民主必須建立在法治基礎上，沒有法治，民主就是假的。民主的三個要素，第一是法治，第二是國家權力機關由人民定期由不受操縱的、自由的選舉產生，掌握最高國家行政權力的人，任期受到限制。第三，不同的國家權力機關，如立法、司法、行政機關相互之間存在分權制衡。民主沒有其他要素，民主不是「田園詩」，許多問題民主都沒有能力解決，民主可以解決一個國家「如何維持動態的政治穩定」這樣的問題。英國的民主是敲掉了專制政治的第一根支柱，動搖了第三根支柱後慢慢成長起來的，十七世紀英國的「光榮革命」，議會通過了《權利法案》，確立了議會高於王權的憲法原則，奠定了「君主立憲制」的基礎。

要有具體行憲和制止違憲的立法

今天中國已有憲法。有了憲法，就要確立憲法至高無上的權威。從鄧小平時期以來，許多領導人多次說，黨和政府的權力不能凌駕在憲法和法律之上。英國通過「君主立憲」走向民主。英國憲法雖然是不成文法，但有關國王和政府權力的限制、人權保障等都得到切實執行。與英國的區別是，中國的成文憲法是「半紙空文」，「半部憲法」是不執行的。現行憲法第三十三條規定，國家尊重和保障人權。第三十五條規定，公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由，第三十七條規定，公民的人身自由不受侵犯。這些條款（相當於「半部憲法」）賦予的法律效力，經常受到踐踏。憲法規定，「全國人大」是「最高國家權力機關」，實際上，也不能落實。

這些憲法條款受到殘踏，有三個原因，一是沒有確立憲法至上的觀念。「黨」可以設置自己的「中央軍委」，但它不同於「國家中央軍委」，憲法第九十三條明文規定，國家中央軍委領導全國武裝力量，中共卻要求實行「黨對軍隊的絕對領導」，這是明顯違反憲法的。憲法規定公檢法之間相互制衡，但中共把黨的「政法委」的權力凌駕於公檢法之上，許多冤假錯案由此產生。

二是中國沒有制定實施「半部憲法」條款的具體法律；三是沒有「憲法訴訟制度」或「違憲審查制度」，公民沒有任何制止違憲行為的手段。如果有「違憲審查制度」，《選舉法》和《全國人大組織法》中的「違憲」部分就可以得到修改。

這裡要說明的是，許多國家的憲法沒有序言，而中國憲法有長篇序言。序言對解釋憲法有意義，但沒有法律效力。如憲法序言中談到「中華民國」、「四項原則」、「階級鬥爭長期存在」、「人剝削人的制度已經消滅」 ，不過是一種對歷史和事實的「陳述」。為了發揮憲法條文的法律效力，有必要就大多數條文制定具體法律，如根據憲法第三十五條制定《政黨法》、《新聞法》。根據第三十三條、三十七條制定《禁止侵犯公民人身自由法》或《人權保障法》。為了使人民代表大會成為真正的「權力機關」，有必要修改《選舉法》和《全國人大組織法》。

習近平、李克強雖然多次談到要遵守憲法、實行法治，但不制定實施憲法的各種具體法律，沒有制止違憲行為的手段，江胡時代以來的殘踏人權狀況就難以改善，中國的憲法仍然是「半紙空文」。根據憲法第三十五條制定《政黨法》，就有可能動搖一黨制。所以，今天中國的一黨制，雖然被敲掉了一根支柱，但還剩兩根支柱可以用來支撐。

請勿為托克維爾的書所誤導

現在中國每隔十年，最高領導人更迭一次。每次更迭，都會給人民帶來某些變革的希望。「限任制」可以避免社會矛盾的過分積累，對維持統治現狀有一定作用，對「大革命」的發生有緩衝作用。但在「限任制」下，如果新掌權者不去改變前任的惡政、弊政，放任貪污腐敗、兩極分化、踐踏人權的加重，同樣會引爆大規模的群眾性抗議運動和人民革命，同樣會導致最高權力的「非程式更迭」。

一百五十多年前一個法國人寫的一本書《舊制度和大革命》譯成中文後，引起李克強、王岐山等人注意和興趣。書的作者，是一個鼓吹「民主」、以「顛覆國家政權罪」為名被捕的國民議會議員。這本書並沒有多少新思想，當時，法國經濟高速增長、兩極分化十分嚴重，國王拿破崙第三實行專制統治，但在「非政治領域」充滿自由，這是一個嚮往民主、看不到法國民主前途的刑餘者在遠離巴黎寫的一本書。他在書中說出了今天中國當權者樂意聽到的一段話：

「革命的發生並非總因為人們的處境越來越壞。最經常的情況是，一向毫無怨言仿佛若無其事地忍受著最難以忍受的法律的人民，一旦法律的壓力減輕，他們就將它猛力拋棄。被革命摧毀的政權幾乎總是比它前面的那個政權更好，而且經驗告訴我們，對於一個壞政府來說，最危險的時刻通常就是它開始改革的時刻。」

這段話不是什麼「普遍適應的真理」。如果習近平、李克強真相信托克維爾的話，那就會受到誤導而面對改革躊躇不前，江胡時代積累起來的社會矛盾就會在「習李李（李源潮李克強）時代」變得「習李李李嘩啦啦啦嗦羅羅羅嗨，齊動員呀麼呵嗨」，不可收拾。

兩岸和平統一可促進憲政民主

二十一世紀的中國，在經濟高速增長的同時，完全可以經過一場「和平革命」從「一黨制」的專制政治轉變為民主政治，只需要抽掉專制制度的另兩根支柱就可以了——一實行「黨政分開」、確立憲法超過黨的至高無上的權威，厲行法治，保障人權和公民權；二實行立法司法行政的分權制衡、切實保障司法獨立，這就是名副其實、切實可行的政治改革。

在習近平的第二個五年，如果台海兩岸的和平統一提上議事日程，在和平統一過程中，兩岸召開制憲會議，制定有「限任制」的、有分權制衡的、保障人權和公民權的共同憲法，確立憲法至高無上的權威，那麼，中國專制政治的這兩根支柱，就可能不是在「大革命」中，而是在和平統一過程中被敲掉，一個統一的、民主的、富強的中國就會出現在世界的東方。

（嚴家祺：政治學者，曾任中國社科院政治

研究所所長。二○一三年三月十八日）